29.01.2018

Відкриті партійні списки у проекті Виборчого кодексу: спекуляції і реалії

Географія: Україна
Період: 01/2018

Ухвалення Верховною Радою у першому читанні проекту Виборчого кодексу №3112-1 було сприйняте багатьма політиками та громадськими активістами як перший переможний крок до виборчої реформи. Головною цінністю цього проекту Виборчого кодексу вважають впровадження на виборах пропорційної системи з відкритими списками при обранні депутатів рад великих міст (від 90000 виборців), обласних рад та Верховної Ради України.

Прихильники та лоббісти «відкритих списків» апелюють до міжнародних організацій. Дійсно, вони рекомендують замінити розрізнені виборчі закони, прийняті у різний час і далеко не повністю узгоджені між собою, єдиним кодексом та розглянути можливість впровадження на виборах до Верховної Ради пропорційної системи на основі відкритих списків в регіональних виборчих округах.

Однак, проблема полягає у тому, що існують десятки різновидів пропорційних систем з відкритими списками, і вибір того чи іншого з десятків цих варіантів – завдання українського Парламенту. Тож давайте спрогнозуємо, який результат може дати запровадження саме того варіанту пропорційної системи з відкритими списками, який запропоновано у проекті Виборчого кодексу № 3112-1.

Оскільки самі депутати, які внесли проект цього Виборчого кодексу, визнають, що він у багатьох аспектах застарів, то не вдаватимемось в аналіз конкретних виборчих процедур і розглянемо лише механізм відкритих списків на виборах до Верховної Ради. До речі, цей механізм однаковий як у «застарілому» проекті Виборчого Кодексу так і у проекті Закону «Про вибори народних депутатів України» №1068-2, внесеному народними депутатами Віктором Чумаком, Леонідом Ємцем та іншими, за який агітували ініціатори «Великої політичної реформи». Відрізняються запропоновані системи лише виборчим бар’єром: у проекті Кодексу він становить 4%, а у законопроекті 1068 – 3%.

 

Суть запропонованої системи та потенційні результати її застосування

Відповідно до пропонованих у проекті Кодексу норм, на з’їзді (зборах, конференції) партія висуває кандидатів та затверджує їх черговість у загальнодержавному виборчому списку. Також затверджується розподіл висунутих кандидатів по регіональних виборчих списках та їх черговість у них.

Проектом передбачено утворення 27 виборчих регіонів (Таблиця 1)

01

Для того щоб показати, як відбудеться розподіл мандатів всередині партії, ми використаємо, шляхом моделювання, результати голосувань за партійні списки на позачергових виборів народних депутатів України 26 жовтня 2014р. Як показав минулий досвід моделювання Закону України «Про місцеві вибори», такий підхід дозволяє достатньо точно спрогнозувати можливі результати застосування запропонованої системи.

Відповідно до тих результатів 4% бар’єр (як у Виборчому кодексі) подолали б сім партій.

02

При цьому, за запропонованою у проекті Виборчого кодексу виборчою системою виборча квота становила б 28 780

Виборча квота [ціла частина]= [Кількість голосів, які отримали партії, що подолали бар’єр – 12 951 099] / [кількість місць у раді – в нашому випадку 450]

Наступний крок полягає у визначенні кількості мандатів, отриманих регіональними виборчими списками кандидатів від партій.

Для цього ми кількість голосів, отриманих кожною партією, яка подолала 4% виборчий бар’єр, поділимо на виборчу квоту, тобто 28780. Ціла частина отриманої частки становить кількість депутатських мандатів, що отримали кандидати у депутати, включені до відповідного регіонального виборчого списку від цієї партії. При цьому залишаються невикористані голоси виборців.

03

(натисність на зображення таблиці, щоб переглянути її у повному вигляді)

Якщо підсумувати кількість розподілених між партіями в усіх регіонах мандатів та кількість невикористаних (нерозподілений) голосів у кожному регіоні, то ми отримаємо результати, відображені у таблиці нижче.

04

Тобто через регіональні списки партій, на черговість кандидатів у яких і впливають виборці своїм голосуванням, було розподілено 359 мандатів з 450. Решту, тобто 91 мандат, будуть розподіляти через загальнодержавні виборчі списки залежно від кількості невикористаних голосів за партію, яка залишилась після розподілу місць у парламенті у розрізі виборчих регіонів. Для цього ці невикористані голоси для кожної партії ділять на виборчу квоту. Партія отримує кількість мандатів, яка відповідає цілому числу від такого ділення. Якщо ж залишаються нерозподілені мандати, то по одному додатковому мандату отримують ті партії, які мають більші залишки голосів після ділення їхніх нерозподілених голосів на виборчу квоту.

05

Отже, фінальний розподіл мандатів виглядатиме наступним чином:

06

Як видно з Таблиці, чим менший відсоток голосів отримала партія, тим більша частка мандатів розподілятиметься не за регіональними, а за загальнодержавними виборчими списками. Черговість проходження до парламенту кандидатів у загальнодержавних списках визначатиметься не виборцями, а партією, тобто фактично – партійним керівництвом – якщо враховувати особливості внутрішньопартійної демократії в Україні.

map02

Чи дійсно впливатимуть виборці на черговість розподілу мандатів між кандидатами у списках?

Прихильники запропонованої у законопроекті виборчої системи стверджують, що вона суттєво зменшуватиме вплив партійного керівництва на визначення черговості розподілу мандатів між кандидатами, включеними до виборчих списків. Навпаки, стверджують вони, – ця черговість визначатиметься виборцями. Чи відповідає таке твердження дійсності?

Перш за все, якщо ж зменшувати виборчий бар’єр до 2% чи 1%, як це пропонують деякі прихильники «оновлення влади», то як показувало моделювання, до Верховної Ради могли б потрапити політичні сили які не матимуть жодного депутата від регіонального списку – всі мандати такі партії б отримали через загальнодержавний список, черговість розподілу мандатів у якому визначається партією, а не виборцями.

Мандати, отримані через загальнодержавний список називають ще компенсаційними, і якраз їх і можуть використати партії щоб провести «потрібних» їм людей (у тому числі спонсорів партій та партійних функціонерів), поставивши їх на відповідні вищі місця у виборчому списку.

07

Як видно з таблиці, прохідні партії, майже гарантовано можуть резервувати 9 місць у загальнодержавному виборчому списку.

По-друге, не варто забувати й про те, що проектом Виборчого кодексу передбачено запровадження нової форми виборчого бюлетеня та нового (у порівнянні з наявним) порядку голосування. Згідно з пропонованими нормами, виборець матиме можливість вписати до виборчого бюлетеня два порядкових номери – порядковий номер регіонального партійного списку, який він підтримує, та (факультативно) – порядковий номер кандидата у цьому списку, якщо виборець підтримує конкретного кандидата у цьому списку. Опустимо певні технологічні ризики, пов’язані з використанням саме такої форми бюлетеня (наприклад, необхідність встановлення у кабінах для голосування інформаційних стендів з офіційними списками кандидатів від партій у виборчому регіоні, необхідність внесення до таких списків змін за допомогою штампа «Вибув», ризики викрадення/пошкодження таких списків, використання при їх виготовленні дрібних шрифтів, які виборцям буде складно розпізнати, тощо). Наголосимо лише на тому, що можливість вписування декількох номерів сама по собі підвищує ризики неправильного заповнення бюлетеня (наприклад, вписування до нього лише порядкового номера кандидата без номера партійного списку, що матиме наслідком визнання бюлетеня недійсним), а також ризики того, що партії у своїй агітації закликатимуть виборців голосувати не за конкретних кандидатів у списку, а за партійний список в цілому, що буде для них вигідним з точки зору результатів і розподілу мандатів між кандидатами у списку. Якщо ж виборці вписуватимуть до бюлетенів лише номери партійних списків, то запропонована система фактично перетвориться на пропорційну систему із закритими списками, де мандати між кандидатами у регіональному списку розподілятимуться у черговості, визначеній партією.

Не варто забувати і про те, що за проектом Виборчого кодексу кандидати не матимуть права утворювати власні виборчі фонди і, відповідно, фінансувати свою передвиборну агітацію. Оскільки легальне право на проведення передвиборної агітації матимуть лише партії, вони навряд чи будуть зацікавлені у тому, щоб «піарити» кандидатів з нижньої частини регіонального списку. Навпаки, вони агітуватимуть виборців або за те, щоб ті вписували лише номери списків, або за те, щоб голоси подавались за лідера списку чи декількох «верхніх» прохідних кандидатів.

Специфічна форма бюлетеня, особливий порядок їх заповнення, неможливість утворення власних виборчих фондів кандидатами у депутати, паралельне існування закритих загальнодержавних та «відкритих» регіональних списків, імовірне зниження виборчого бар’єру в ході доопрацювання проекту Виборчого кодексу – це ті чинники, які можуть перетворити запропоновану систему «відкритих списків» на фактично пропорційну систему із закритими списками, де виборці де-факто не впливатимуть на черговість розподілу мандатів всередині списків тієї чи іншої партії.

 

Чи зупинить політичну корупцію і торгівлю місцями у списках запропонована система?

Наступною тезою прихильників запропонованої системи є те, що вона, мовляв, покладе край політичній корупції та підкупу виборців. Стверджується, наприклад, що при впровадженні нової системи підкуп виборців  зникне «як роса на сонці», та «стане нерентабельним через розміри регіональних округів».

На підтримку тези наводиться декілька аргументів: вибори проводяться у великих округах, які буде важче «купити», для визначення кількості місць, які отримає кожна партія, використовуватиметься загальнодержавне квота, яка залежатиме від загальнонаціональної явки і яку буде складно пропрахувати до дня голосування, на черговсіть розподілу мандатів у списках впливатимуть виборці, а не партійні «вожді».

Знову ж таки – всі ці аргументи – лише припущення, які можна досить легко спростувати. Відзначимо, що у загальноукраїнському масштабі результати виборів дійсно складніше сфальсифікувати за рахунок підкупу виборців та зловживання адміністративним ресурсом. Проте запропонована система – це система з голосуванням не за партійні бренди, а за конкретних кандададатів, досить популярних у тому чи іншому регіоні. На підтвердження цієї тези говорить хоча б те, що зі 141 кандидата, які висувалися в одномандатних округах від Блоку Петра Порошенка, 80 отримало більше голосів, ніж партія на цій території.

Потенційну виборчу квоту на виборах відносно легко спрогнозувати провівши загальнонаціональне соціологічне опитування щодо явки виборців у день голосування. Відповідно, визначивши приблизний рівень майбутньої виборчої квоти та обравши «зручну» партію (тобто партію, яка має шанси на подолання виборчого бар’єру і перемогу у виборчому регіоні), несумлінному кандидату та його однодумцям достатньо «простимулювати» виборців для того, щоб вони віддали потрібну кількість голосів за список або відповідних конкретних кандидатів. Не виключає запропонована система і того, що кандидати від однієї або різних партій, прорахувавши виборчу квоту, поділять між собою виборчий регіон і сфокусують агітаційну діяльність в тих його частинах, де рівень їх підтримки вже є достатнім або має значний потенціал для зростання. Чинні депутати-мажоритарники від однієї й тієї ж партії та одного й того ж регіону можуть, наприклад, «стимулювати виборців» в тих самих округах, в яких вони обирались раніше. На останніх чергових виборах до Верховної Ради 2014 року 71 мажоритарник набрав у своєму окрузі більше голосів, ніж виборча квота у наведеному вище моделюванні.

Крім того, з точки зору політичної корупції ця система є навіть більш вразливою, ніж існуюча змішана (точніше – паралельна) система, за якою сформовано чинний склад парламенту. За існуючої системи кандидат-мажоритарник забезпечує собі перемогу шляхом банальної купівлі голосів та непрямого підкупу виборців, а кандидат-списочник – купує прохідне місце у списку. За запропонованої системи кандидату потрібно:

1) домовитись з партійним керівництвом про те, щоб його було включено на вищі місця у загальнодержавному та/або регіональному списку;

2) домовитись з партійним керівництвом про те, щоб його було висунуто у «зручному» окрузі, де кандидат матиме певні шанси на обрання;

3) створити собі конкурентні переваги порівняно з іншими кандидатами у тому ж партійному регіональному списку та кандидатами від інших партій у тому ж виборчому регіоні – у тому числі, шляхом купівлі голосів та роздачі продуктових наборів.

Таким чином, з урахуванням існуючого виборчого контексту і безкарності за виборчі злочини запропонована система може не послабити, а, навпаки, посилити політичну корупцію.

 

Традиційно вважається, що пропорційні системи, забезпечуючи пропорційність представництва тих чи інших партій рівню їх підтримки виборцями у день голосування, стимулюють розвиток партійної системи. Чи є справедливою ця теза для пропорційної системи з відкритими списками у запропонованому варіанті?

Насправді, можливість голосування за конкретних кандидатів у списку та персоніфікація голосування кардинально змінюють тактику передвиборних перегонів для партій. Оскільки виборці голосують не стільки за партійний бренд, скільки за кандидата у списку, непопулярним партіям, рейтинги підтримки яких перебувають у межах статистичної похибки, для перемоги у виборчих регіонах та подолання загальнодержавного виборчого бар’єру достатньо набрати до своїх виборчих списків відомих регіональних лідерів, зірок шоу-бізнесу та бізнесменів, персональні рейтинги суттєво посилять результати партії на виборах. Відповідно, цілком імовірною за таких умов видається ситуація, коли партія, якій довіряють 1-2% виборців, за рахунок таких відомих особистостей отримає, наприклад, 10-20% голосів. Чи поділятимуть обрані від такої партії депутати партійну ідеологію, програму? Далеко не завжди, оскільки обраний депутат вважає результат свого обрання не стільки заслугою партії, скільки своєю послугою партії, якій вдалося за рахунок нього та інших депутатів потрапити до парламенту. За таких умов може суттєво послабитись внутрішньофракційна дисципліна, не кажучи вже про те, що партійна ідеологія та ідеологія депутатів, обраних від такої партії, можуть існувати в паралельних реальностях і взагалі не перетинатись. Між тим, партійні активісти, які поділяють партійну ідеологію, можуть взагалі бути не висунуті на виборах, оскільки для їхньої перемоги партії необхідно інвестувати значні ресурси в популяризацію таких кандидатів, формування їхнього позитивного іміджу тощо. Практика багатьох країн, які впровадили пропорційну систему з відкритими списками не забезпечивши перед цим стабілізацію партійної системи свідчить про те, що така виборча система мала руйнівний вплив на партійну систему.

 

Чи забезпечує запропонована система справедливе регіональне представництво?

У більшості країн Європи, в яких вибори проводяться у декількох багатомандатних округах, рівень представництва того чи іншого округу в парламенті є пропорційним до зареєстрованої у такому окрузі кількості виборців. Натомість запропонована проектом Виборчого кодексу система ставить рівень представництва виборчих регіонів у залежність від кількості голосів, отриманих партіями, які подолали виборчий бар’єр: чим більше прохідні партії отримають голосів, тим більше депутатів буде обрано у виборчому регіоні за регіональними партійними списками.

map01

Тому, відповідно до результату моделювання, Одеську область за запропонованої у проекті Виборчого кодексу системою представлятиме менше депутатів, ніж Тернопільську, в якій двічі менше виборців.

08

При такому підході до розподілу мандатів кількість по кожному регіону і в цілому по всіх сильно залежить від того скільки партій подолало бар’єр, скільки переможці набрали голосів і де у них був розміщений базовий електорат. І якщо при результатах, як у 2014р., західні області були б представлені краще, бо переважна більшість активних віддала голоси за прохідні партії, то при результатах як у 1998р., вони б були навпаки мали гірше представництво – бо багато голосів там отримав непрохідний блок партій «Національний фронт».

09

Диспропорційність представництва регіонів у парламенті посилюватиметься і тим, що за загальнодержавними списками місця всередині партій розподілятимуться в порядку черговості, визначеному партією, а отже, якщо перші місця у такому списку відведено представникам регіону, який вже став перепредставленим за результатами розподілу мандатів між регіональними списками, такий регіон за результатами остаточного розподілу мандатів стане ще більш перепредставленим. Це породжує ризик поглиблення регіональних протиріч у парламенті, які в кінцевому підсумку можуть дестабілізувати внутрішньополітичну ситуацію в державі і посилити прояви сепаратизму. Нерівномірність представництва регіонів може породжувати і нерівномірне навантаження на депутатів з точки зору взаємодії з виборцями: у перепредставлених регіонах на кожного депутата припадатиме значно менша кількість виборців, ніж в регіонах, в яких було обрано невелику кількість депутатів.

Варто відзначити і те, що вплив явки на представництво регіонів посилює імовірність маніпуляцій. Наприклад, якщо у провладних партій рейтинг підтримки у певних регіонах є низьким, виникає спокуса зменшити рівень явки у такому регіоні для того, щоб у ньому було розподілено мінімальну кількість місць. Це може бути здійснено у різний спосіб: від закликів до бойкотування виборів до анонімних повідомлень про масове замінування дільниць (така практика мала місце у деяких округах у 2014 році, однак тоді вона не була поширеною і не вплинула на явку виборців в цілому у державі) і небезпеки, пов’язані з участю у голосуванні. Пов’язані з явкою маніпуляції можуть призвести до того, що результати виборів стануть непередбачуваними для партій.

За запропонованої у проекті Виборчого кодексу системи також передбачається включення Автономної Республіки Крим та Севастополя до виборчого регіону, сформованого з Херсонської області. Тимчасово непідконтрольні Україні окремі райони Донецької та Луганської областей включатимуться до виборчих регіонів, сформованих у існуючих адміністративних межах цих двох областей. Такий підхід, як стверджують прихильники запропонованої системи, забезпечить обрання конституційного складу парламенту. Але виникає питання: чи представлятимуть депутати, обрані у таких виборчих регіонах, непідконтрольні Україні території? Звісно, що ні, адже обраний у Херсонській області депутат «від Криму» буде обраний виборцями, зареєстрованими у Херсонській області. Цей підхід також не сприятиме мирному врегулюванню конфлікту на Сході держави, оскільки мандати представників окремих районів Донецької та Луганської областей не визнаватиметься сепаратистами, а самі депутати не представлятимуть тимчасово окуповані території.

Дехто з прихильників запропонованої системи не вбачає у цих ризиках особливих проблем, стверджуючи, що в Україні діє принцип вільного мандату, за якого народний депутат представляє весь український народ, а не конкретних виборців. Така аргументація суперечить іншим тезам аплогетів цієї системи, які наголошують на тому, що вона має зміцнити зв’язок обраних депутатів з виборцями. Якщо виходити з того, що депутат представляє весь народ України, то виборчи варто було б проводити за пропорційною виборчою системою із закритими партійними списками з голосуванням у загальнодержавному окрузі, як це мало місце у 2006 та 2007 роках, адже за цієї системи депутат дійсно представляє весь народ і не прив’язаний до того чи іншого регіону. Які наслідки це мало для підзвітності та політичної відповідальності обраних депутатів на практиці, і як «позитивно» ця система вплинула на роботу парламенту – добре відомо. Саме ці наслідки частково зумовили повернення до паралельної виборчої системи у 2011 році, яка до певної міри поновила зв’язок народних обранців з тими, хто за них голосував на виборах.

 

Чи забезпечує запропонована система появу «нових облич» у політиці та обрання популярних кандидатів?

Апелюючи до того, що запропонована у проекті Виборчого кодексу пропорційна виборча система стимулює політичну конкуренцію, її прихильники стверджують, що вона призведе до оновлення політичних еліт. Насправді, якщо аналізувати склад чинного парламенту, то можна побачити, що переважна більшість представників громадськості, журналістів та «нових облич» потрапила до нього лише завдяки тому, що їх було включено до прохідної частини закритих виборчих списків. Якби всі вони балотувались у одномандатних округах, їхні шанси на перемогу – в умовах «змагання» грошей та ресурсів за мажоритарною складовою паралельної системи – були б мінімальними і залежали б переважно від ефективності кампанії “від дверей до дверей” з інвестуванням мінімальних ресурсів у її проведення. Чи мали б громадські активісти та журналісти шанси на перемогу за системою, де величина округу відповідає регіону, де випадки підкупу виборців належно не розслідуються і не тягнуть відповідальності, де кандидатам заборонено мати власні виборчі фонди, а місце кандидата у партійному списку і регіон, у якому його буде висунуто, визначається партією – велике питання.

Більш імовірною за запропонованої системи є систуація, коли до парламенту буде переобрано чинних депутатів-мажоритарників, які балотуватимуться або від тих самих партій, що і у 2014 році, або від партій, які мають доступ до фінансових та даміністративних ресурсів. Імовірність кардинального оновлення складу парламенту зменшується і через те, що проектом Виборчого кодексу всупереч Копенгагенському документу ОБСЄ не передбачено можливості самовисування списків незалежних кандидатів, а також через виборчий бар’єр, який є «непідйомним» для багатьох наявних та потенційних нових політичних проектів, у тому числі започаткованих громадськими активістами.

Запропонована система також не гарантує обрання до парламенту кандидатів, які користуються значним рівнем підтримки виборців у регіонах: кандидат може мати підтримку більшості виборців в регіоні, але якщо він балотуватиметься від «непрохідної» партії (тобто партії, яка не зможе подолати виборчий бар’єр), то він не буде обраний, а подані за нього голоси будуть розподілені між менш популярними партіями, які подолають загальнодержавний виборчий бар’єр.

 

Висновки

Хоча ідея запровадження на парламентських виборах пропорційної виборчої системи з відкритими списками рекомендована до розгляду низкою міжнародних організацій та відображена у Коаліційній угоді 2014 року, яка все ще не втратила чинність, реалізація цієї ідеї потребує належного обговорення і чіткого розуміння потенційних наслідків. У європейських державах, які обирають національні парламенти за пропорційною системою з відкритими списками, кожна з таких систем є унікальною і пристосованою до політичних і правових реалій відповідної держави. В проекті Виборчого кодексу запропоновано лише один з десятків можливих варіантів пропорційних виборчих систем з відкритими списками, до того ж – у нетиповому для європейських країн варіанті, в якому представництво регіонів залежить від явки виборців, а не кількості зареєстрованих у регіоні виборців. Багато експертів з виборчої тематики активно лобіюють впровадження саме цього варіанту “відкритих списків” і розглядають його мало не в якості панацеї від усіх хвороб національної політики.

Мовляв, нова система зведе нанівець підкуп виборців та зловживання адміністративним ресурсом, подолає політичну корупцію, приведе «нові обличчя» у політику, усуне олігархів від процесу прийняття рішень, стимулюватиме внутрішньопартійну конкуренцію. Свого часу багато хто розглядав систему із закритими партійними списками, запроваджену у 2006 та 2007 роках, панацеєю від хвороб паралельної системи, за якою проводив вибори «злочинний режим» одного з попередніх президентів. Практика 2006 та 2007 років ілюзорність багатьох цих сподівань. Тому, без ретельного осмислення можливих наслідків застосування пропонованої у проекті Виборчого кодексу системи, її впровадження також може призвести до масових розчарувань як серед виборців, так і серед партій та експертного середовища.

Наведений тут аналіз можливих наслідків застосування запропонованої системи свідчить про те, що багато наївних сподівань ініціаторів системи ризикують не справдитись. З огляду на це остаточному рішенню щодо можливості її застосування на практиці мають передувати серйозні експертні дискусії та аналіз не лише позитивних, але і негативних уроків країн, які апробовували «відкриті списки» на практиці.