28.03.2017

«Других перших виборів» більше не буде: моделювання принципів приєднання територій до об’єднаних громад.

arer3
Географія: Україна
Період: 03/2017

Сергій Васильченко, Андрій Горбаль, Український центр суспільних даних

Процедура приєднання територій (сільських, селищних рад) до об’єднаної територіальної громади суттєво спростилася. Але нас можуть очікувати «роздуті» (більші ніж належить для такого населення), або ж без представництва територій, ради. Детальніше про феномен «других перших виборів», та що йому прийшло на заміну і йтиметься у цьому матеріалі.

Принцип добровільності, закладений у процес об’єднання територіальних громад, спричинив ряд негативних наслідків:

  1. процес затягнувся;
  2. утворюються невеликі об’єднані громади, які не відповідають критеріям спроможної;
  3. ради, які відмовились об’єднуватись, утворюють анклави серед об’єднаної громади, та ін.

Також у законі не було передбачено процесу приєднання інших рад до об’єднаної територіальної громади. Тому, якщо жителі місцевої ради захотіли б приєднатись до вже існуючої об’єднаної громади, то це розцінювалось як новий процес об’єднання. Відповідно, мали відбутися нові «перші» вибори голови, ради та старост. Необхідність проведення нових виборів і було основною причиною, чому процес приєднання практично не відбувався.

На таке повторне об’єднання пішли лише в Очаківському районі Миколаївської області. Там 11 серпня 2015 року об’єдналися Іванівська та Куцурубська сільські ради – у Куцурубську об’єднану територіальну громаду і 25 жовтня 2015 року в ній відбулись перші вибори депутатів ради та її голови, а 17 квітня 2016 року був обраний і староста.

Пізніше до неї вирішили приєднатись жителі ще чотирьох (Дмитрівської, Острівської, Парутинської, Солончаківської) сусідніх сільських рад. Тому в у оновленій Куцурубській об’єднаній територіальній громаді знову відбулись перші вибори 18.12.2016 р., на яких обрали депутатів ради та її голову і очікується призначення виборів старост.

kuzurub

На «других перших» виборах, свою посаду зберегла голова Копійка Інна Василівна та четверо депутатів сільської ради. Тож голова та четвірка переобраних депутатів отримали унікальний в Україні статус двічі «першообраних» на території однієї громади.

Більше таких «двічі першообраних» не буде, бо 09.02.2017 був прийнятий у Верховні Раді, а з 17.03.2017 набув чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)» (законопроект №4772), який надає право громадам за спрощеною процедурою приєднуватися до вже створеної об’єднаної громади.

Ми вирішили змоделювати дію цього закону – для наглядного пояснення його механізмів на прикладі Куцурубської об’єднаної громади.

Тобто

Якби в Куцурубській громаді друге об’єднання громади відбувалося відповідно до нового закону, то як би це відбувалося?

Згідно з новими правилами, при приєднанні громади до вже створеної об’єднаної громади, повноваження голови об’єднаної територіальної громади поширюються і на території, які приєдналися. Тобто, за цими правилами, Копійка Інна Василівна зберегла б посаду голови без перевиборів. Проте вона б мала потенційну проблему з легітимністю. Бо кількість виборців у громадах, які приєднувались – більша, ніж кількість виборців, які оригінально були в об’єднаній громаді до приєднання. Тобто участь у її виборах брали менше 50% виборців оновленої об’єднаної громади.

Також тепер достатньо просто вирішується комплектація старостами – там, де старости були обрані – залишаються старі, а у приєднаних громадах – функції старост починають виконувати голови (до наступних чергових виборів).

При цьому за ними зберігаються «розмір та умови оплати праці», які були їм встановлені як сільському чи селищному голові до приєднання. Тобто в Куцурубській об’єднаній територіальній громаді залишився б виконувати обов’язки староста, який представляв інтереси сіл, які входили до Іванівської сільради, та до нього приєдналися б голови Дмитрівської, Острівської, Парутинської, Солончаківської сільських рад, які почали б виконувати роль старост. В то же час, на даний момент у Куцурубській об’єднаній територіальній громаді старост немає – нових не обрали (ще не призначили вибори старост – після «других перших виборів»).

Новий механізм приєднання до об’єднаної територіальної громади передбачає проведення лише виборів до ради, якщо вона має статус сільської чи селищної, і то тільки на тих територіях, які приєднуються до громади. Для цього у виборче законодавство введено новий тип виборів – додаткові. Вони проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія, що приєдналася до об’єднаної громади.

Для визначення кількості додаткових одномандатних округів прописана наступна формула: «відношення кількості виборців територіальних громад, що приєдналися, до кількості виборців територіальної громади, до якої приєдналися, помножене на загальний склад ради, визначений частиною третьою, цієї статті, але не менше кількості територіальних громад, що приєдналися».

У випадку з Куцурубською об’єднаною територіальною громадою, цей розрахунок був би такий:

  • Кількість виборців територіальних громад, що приєдналися – 3728 (загальна кількість виборців Дмитрівської, Острівської, Парутинської, Солончаківської сільських рад).
  • Кількість виборців територіальної громади, до якої приєдналися – 2702 (кількість виборців Куцурубської об’єднаної територіальної громади до приєднання).
  • «Загальний склад ради, визначений частиною третьою цієї статті» – ця норма може трактуватись по різному, бо частина третя цієї статті передбачає розрахунок кількості мандатів залежно від кількості виборців, які проживають на території відповідної ради. І потрібно брати кількість виборців об’єднаної територіальної громади до приєднання – чи загальну кількість виборців яка буде після приєднання? Більшість експертів, з якими ми консультувались, вважають, що потрібно брати кількість виборців об’єднаної територіальної громади до якої приєднуються. Втім, виникло питання: якщо брати кількість виборців об’єднаної територіальної громади до якої приєднуються, то на який час – перших (чергових) чи додаткових виборів? У нашому випадку зміна кількості виборців не вплинула на кількість мандатів – 14 (коли виборців від 1 тисячі до 3 тисяч)
  • Тоді кількість додаткових мандатів = (3728/2702)*14 = 19

Тобто, рада Куцурубської об’єднаної територіальної громади після приєднання громад виросла з 14 до 33 (14+19) депутатів. Це майже стільки, скільки відводиться радам, у яких проживає від 20 тисяч до 50 тисяч виборців – 34 депутати.  Хоча для ради, в якій від 5 тисяч до 20 тисяч виборців, закон визначає склад у 26 депутатів. Тож збереження пропорції представлення призводить до «роздування» складу ради.

Для кращого порівняння, результати «других перших виборів» та моделювання представляємо у наступній таблиці.

«Перші перші» вибори 25.10.2015 «Другі перші» вибори 18.12.2016 Якби діяли норми законопроекту №4772
Голова Обрано Копійку Інну Василівну Переобрано Копійку Інну Василівну Залишилася б Копійка Інна Василівна без переобрання (участь у виборах могли взяти менше 50% виборців оновленої об’єднаної громади)
Кількісний склад ради 14 депутатів 26 депутатів 33 депутата
Кількість мандатів від громади до якої приєдналися - 11 (42.3%) 14 (42.4%)
Кількість мандатів від територій які приєднались - 15 (57.7%) 19 (57.6%)
Старости Обрано старосту 17.04.2016 Ще не обрані Староста обраний 17.04.2016 + 4 сільських голів – які почали б виконувати роль старост.

Своєрідна ситуація виникає, коли рада об’єднаної територіальної громади, до якої приєднуються, має статус міської.

Наприклад Васьковецька сільська рада вирішить приєднатись до Шумської об’єднаної територіальної громади, в якій ця сільрада на даний момент являє собою анклав.

vaskovets

Шумська рада об’єднаної територіальної громади має статус міської, а в прийнятому законі,  додаткові вибори до міських рад не передбачено. Тому представників від території, яка приєдналася у раді об’єднаної територіальної громади не буде. То ж інтереси жителів трьох сіл Васьковецької сільської ради, до чергових виборів, буде представляти та відстоювати лише, обраний ними раніше, сільський голова, який перейде на посаду старости. Але такий рівень представництва інтересів жителів територій, які приєднуються, може зменшити бажання приєднуватись до об’єднаних територіальних громад, в яких рада має статус міської.

Прийнятий закон суттєво спрощує процес приєднання громади до вже створеної об’єднаної громади, але при цьому ми отримаємо такі от «неформатні» ради.